15. Международно-правовые аспекты дестабилизаций
Главным результатом проведения дестабилизации является фактическая десуверенизация заданного государства. Понятие суверенитет происходит от французского слова souverainete - верховная власть. Сегодня оно трактуется как независимость и самостоятельность государства во внутри- и внешнеполитической деятельности, не допускающей иностранного вмешательства. Государственным суверенитетом теоретически обладают все страны независимо от величины их территории, количества населения и общественного строя.
Соответственно термин десуверенизация предполагает потерю государством а, следовательно, и его гражданами своей независимости от внешнего окружения или имеющей корыстные интересы корпоративной группы. Исходя из понимания суверенитета, можно утверждать, что разрушение государственных и политических структур методами инициируемого хаоса, по сути дела, является процессом ущемления интересов тех групп населения, запросы которых отражает данное государство и для которых оно является гарантом защиты их свобод.
Наиболее актуальным в исследовании форм инициированной политической нестабильности представляется анализ латентных способов десуверенизации, которые по своим сущностным характеристикам имеют некоторые особенности. Так существует реальный противник и осуществляемая им агрессия, но отсутствует его конкретный образ. Открытые военные действия с внешним врагом напрямую не ведутся, агрессия носит скрытый характер. Ее успешное осуществление ведет к фактической потере государственной и национальной независимости. При этом
Ё 91
сохраняются все формальные признаки суверенной государственности: национальные символы (герб, гимн, национальный флаг), национальное правительство, государственный аппарат и территория (может в несколько урезанном виде), однако с этого момента государство не имеет своего самостоятельного политического и экономического курса. Подавляющее большинство представителей потерявшего независимость социума убеждены, что именно их воля является основополагающей в решении своих политических, экономических и социальных проблем. Вместе с тем управление обществом фактически осуществляется внешним окружением. Ставящиеся при этом цели и задачи далеко не всегда отвечают национальным интересам, но их достижение приносит определенную выгоду внешнему окружению. Как правило, такая политика приводит к вырождению (скрытому геноциду) населения заданных территорий. Так в Ираке, судя по многочисленным свидетельствам, после его оккупации, система здравоохранения, образования и коммунального хозяйства пришла в упадок, но новые власти, как и возглавленная США международная коалиция не озаботились их восстановлением. Основные усилия направлялись на создание условий для возобновления добычи нефти.
Объективно дестабилизации ослабляют авторитет международных организаций и норм международного права. Ничуть не принижая значение посреднических усилий международных организаций, нельзя не констатировать, что их результативность невелика. Главная причина состоит в том, что деятельность как отчасти ООН, так и ОБСЕ структурировалась в условиях «холодной войны» когда де-факто существовал глобальный кондоминимум СССР и США. Достигнутый явный или скрытый компромисс между сверхдержавами по тем или иным частным, локальным конфликтным ситуациям затем оформлялся решениями соответствующих международных организаций. Иначе говоря, они, как правило, не были самостоятельным центром выработки и принятия политически значимых решений. Сложился своеобразный стиль подготовки документов и руководства подобными структурами, при котором высокопарные фразы, подчеркивающие значимость изрекающих их организаций и заумные формулировки прикрывали их фактическое бессилие и недееспособность.153
Тот же modus operandi остался в силе и после распада СССР, только как решающий фактор руководители международных организаций стали воспринимать позицию правящих кругов США, претендующих на мировое лидерство. Этим в частности, объясняется односторонний подход ОБСЕ к ситуации вокруг Косово.
Положение, при котором мировое лидерство США перестает быть бесспорным,154 создало ситуацию кризиса для нынешнего поколения руководителей многих международных структур. Они не были готовы к тому, что теперь им необходимо самостоятельно проявлять инициативу решения многих дискуссионных проблем, принимать на себя всю полноту ответственности за предлагаемые решения или поддержку инициатив стран, не относящихся к числу мировых лидеров. Вопрос о необходимости реформирования ООН был поставлен Генеральным секретарем этой организации Пан Ги Муном еще при его вступлении в эту должность
MTTTTTF
153 Значительно свободнее и объективнее по входящим в сферу их компетенции вопросам занимали позицию такие специализированные структуры ООН, как ЮНЕСКО, ЮНИДО и др., где решения принимались большинством голосов и на их содержание влияние оказывали неприсоединившиеся страны.
15 В докладе Национального разведывательного сообщества США «Мир после кризиса. Глобальные
тенденции - 2025: меняющийся мир» отмечается, что рост влияния стран БРИК может привести к
тому, что «возникнет глобальная многополярная система». (2025 год. Мир после кризиса. Доклад
Национального разведывательного сообщества США. М., «Европа», 2009, с. 7).
Ё IJT
в 2006 г.,155 однако сколько-нибудь заметного прогресса в этом плане пока не наметилось.
Еще сложнее обстоит дело с нормами международного права. Бесспорно, с течением времени они дополняются, изменяются, модифицируются в соответствии с появлением новых реальностей, которые должны быть объектом их регулирования. Также очевидно, что в современном мире эти реальности меняются быстрее, чем формируются адекватные им нормы, тем более, что не всегда ведущие страны заинтересованы в их принятии. Так, например, вопрос о принятии кодекса поведения транснациональных корпораций и банков (ТНК и ТНБ), по предложению развивающихся стран, рассматривался ООН еще в 1970-е гг., но его рассмотрение, из-за обструкции государств Запада, ничем не завершилось. Однако в условиях глобального кризиса проблемы контроля над деятельностью ТНЕ и ТНБ, во многом инициировавших его возникновение вновь встали на повестку дня, уже по инициативе развитых стран мира.
Сохраняются противоречия между современными международно-правовыми нормами, с одной стороны, утверждающими суверенитет государств, с другой -ограничивающими его. Ряд ученых считает, что сложившаяся после Тридцатилетней войны в 1648 г. Вестфальская система международных отношений, абсолютизировавшая принцип суверенитета государств,1 прекращает свое существование. Как пишет, например, известный ученый, ректор МГИМО(У) МИД РФ А.Торкунов, различные системы международных отношений построенные на принципах Вестфальского мира, включая Ялтинско-Потсдамскую, в современных условиях утрачивают действенность. По его словам, «во второй половине 80-х -начале 90-х годов ХХ века в международных отношениях произошли кардинальные изменения, которые позволяют говоритьП о формировании новых системообразующих закономерностей».157
Действительно, если говорить о состоянии международных отношений в целом, то распад системы союзов СССР, а затем и его самого привел к качественным изменениям структуры миропорядка. Однако эрозия государственного суверенитета, т.е. крушение основного принципа Вестфальской системы, по мнению отечественного ученого С. Кортунова, началось раньше. Он считает, что еще в условиях существования Ялтинско-Потсдамской системы в условиях биполярности, конфронтации СССР и США, у других стран просто не было альтернатив выбора. Они могли лишь стать союзниками той или иной стороны, т.е. передать часть своего суверенитета в Москву или Вашингтон. А это предопределило еще одну особенность Ялтинско-Потсдамской системы - это был мир ограниченного суверенитета.158 В то же время, полный упадок Вестфальской системы также ассоциируется им с распадом биполярного мира, началом процессов глобализации, «которые наносят
155 См. http://www.un.org/russian/news/fullstorynews.asp7newslD=6333
156 Вестфальский мир был призван положить конец религиозным войнам в Европе, он зафиксировал
принцип «чья власть, того и вера». Иначе говоря, по самому важному вопросу политической жизни
XVII века - религиозных убеждений - верховная власть государства получила право принимать не
подлежащие оспариванию извне решения. Тем более, никто не мог поставить под вопрос
возможности власти распоряжаться жизнью и смертью своих подданных, определять рамки их прав и
обязанностей, степени правовой защиты и т.д.
157 См. Торкунов А. Современные международные отношения.
http://www.qumer.info/bibliotek Buks/Polit/tork/02.php ,c.1.
С.В.Кортунов. Крушение Вестфальской системы и становление нового мирового порядка.
http://www.wpec.ru/text/200708310905.htm ,с. 3
Ё ЦТ
все более сокрушительные удары по основе основ Вестфальской системы -национальному государственному суверенитету».
Представляется, что приведенные суждения не вполне точны. Прежде всего, даже в период действия принципов «классической» Вестфальской системы уважался суверенитет лишь так называемых «цивилизованных» государств, большинство же стран Азии, Африки и Латинской Америки стали объектом колониального завоевания.
Если говорить об условиях «холодной войны» то они не только привели к ограничению суверенитета всех стран, кроме ведущих ее участников, но и породили движение неприсоединения. Оно объединило десятки государств, которые не желали входить ни в советскую, ни в американскую систему союзов, стремились к защите своего суверенитета. Другой вопрос, что многие страны добровольно делегировали часть своих суверенных полномочий наднациональным структурам (самый наглядный пример - развитие Евросоюза после создания ЕЭС в 1957 г.). Однако данные шаги не являлись следствием «холодной войны», они были призваны повысить эффективность национальных экономик, увеличить политический вес участвующих в интеграции стран на международной арене, т.е. более эффективно реализовать вытекающие из суверенитета функции.
Наконец международно-правовые нормы, допускающие ограничение суверенитета, действующие и поныне, были приняты до распада биполярного мира и до наступления эпохи глобализации. Устав ООН зафиксировал принцип суверенитета государств, включая их право на защиту своей территориальной целостности. В то же время, получил признание принцип права наций на самоопределение, международное сообщество осудило практику геноцида, дискриминации по расовому, религиозному и этническому признаку, терроризм, иные грубые нарушения прав человека. Ответом на игнорирование тем или иным государством соответствующих норм могло быть принятие против него санкций Советом Безопасности ООН. Правда, в условиях глобальной биполярности договориться о единой позиции его постоянным членам имеющим право вето удавалось крайне редко. Один из примеров такого согласия - введение международных экономических санкций против ЮАР в 1985 г. (были отменены после реформ 1991 г., положивших конец практике апартеида). Обычно же санкции выступали инструментом «холодной войны», применялись без соответствующего решения ООН группой государств против страны, принадлежащей к другому «лагерю». Чаще всего к ним прибегали США и их союзники, обладавшими большим влиянием на мировую торговлю, чем Советский Союз.
Принцип права наций на самоопределение сыграл большую роль в деколонизации стран Азии и Африки, однако в годы «холодной войны» он не применялся к национальным и/или религиозным меньшинствам, проживающих в мультиэтнических государствах и требующих независимости. Постоянные члены Совета Безопасности ООН в условиях противостояния СССР и США, как правило, не могли прийти к согласию по вопросу о том, в какой ситуации соответствующие требования могут рассматриваться как законные, а какие являются проявлением экстремизма. Ареной проявления сепаратизма были многие страны, однако им удавалось сохранить свою территориальную целостность.1 Единственным
птппр
159 Там же, с. 4.
160 Например, в бывшем Бельгийском Конго (затем - Заир, ныне Демократическая Республика Конго),
после провозглашения независимости в 1960 г. в провинциях Нижнее Конго, Катанга и Касаси
вспыхнули мятежи сепаратистов, в борьбе с которыми приняли участие войска ООН. В Нигерии в
1967-1970-гг. развернулась гражданская война против сепаратистов провинции Биафра. На Шри-
Ё IJI
исключением стал Кипр, где конфликт между греческой и турецкой общинами, после неудачной для Греции войны с Турцией завершился тем, что в 1975 г. Северный Кипр провозгласил себя самостоятельным государством. Оно до сих пор признано только Турцией, СБ ООН в 1983 г. объявил самопровозглашение независимости турецкой части острова незаконным.
Ситуация в мире стала быстро меняться с «выходом» СССР из холодной войны, его отказом от контроля над политикой стран Восточной Европы. В 1990 году в Словении и Хорватии проводится плебисцит, на котором большинство населения высказывается за создание независимых государств. В 1991 г. эти республики выходят из состава Югославии, попытка властей союзного государства удержать их военной силой завершаются неудачей. Затем из состава СФРЮ выходят Македония, Босния и Герцеговина. Показательным является то, что новые самопровозглашенные республики почти сразу признаются странами Запада. Затем, после распада СССР начинается фаза «гуманитарных интервенций» предпринимавшихся, как правило, по инициативе США как с одобрения Совета Безопасности ООН, так и без него. В 1998-99 гг. Соединенные Штаты и их союзники по НАТО осуществили «гуманитарную интервенцию» против Сербии, обеспечив военное прикрытие требованиям албанского большинства края Косово о предоставлении ему независимости. Это создало вдохновляющий прецедент для всех сепаратистских движений, а также государств, готовых, ради собственной выгоды, поддерживать их на территории других стран.
В качестве обоснования «гуманитарных интервенций» приводились вполне убедительные ссылки на необходимость положить конец этническим чисткам, геноциду и предотвратить гуманитарную катастрофу. Все это не противоречило нормам международного права.
Первая новация, которую здесь можно выделить - снижение порога уважения государственного суверенитета. Там где в прошлом использовались бы экономические санкции, дипломатическое давление, моральное осуждение в ход сегодня идет военная сила. При этом будь ее применение санкционировано Советом Безопасности ООН, вопрос о коллизии между различными нормами международного права вообще бы не возникал.
Вторая особенность нового этапа - использование крупнейшей державой мира и ее союзниками военной силы (Сербия 1998-99, Ирак 2003) без мандата СБ ООН и вне ситуации, когда вопрос стоит о применении права на индивидуальную или коллективную самооборону.
С точки зрения общегуманистической направленности норм современного международного права можно допустить, что дух закона порой важнее его буквы. Иначе говоря, когда СБ ООН не может с должной оперативностью принять решение, а населению той или иной страны угрожает гуманитарная катастрофа или геноцид применение односторонних силовых акций, если все мирные средства воздействия на ситуацию исчерпаны, с моральной точки зрения оказывается оправданным. Однако политика США и их союзников заставляет усомниться в благородстве их намерений. Так имея возможность положить конец волнам насилия в странах Африки, державы Запада долгое время игнорировали рост конфликтности на этом континенте. Выступив в защиту албанского населения края Косово, государства НАТО проигнорировали тот факт, что этнические чистки и методы террора применялись не только сербами. Основным мотивом военного удара по Сербии,
Ланке в 1983 г. начался вооруженный конфликт сенгальской и тамильской общин, не завершившийся
до сих пор. Очаги проявления сепаратизма возникли и в Европе (баскская провинция в Испании,
католическое меньшинство Ольстера, стремящееся к воссоединению с Ирландией).
Ё IJT
очевидно, было то, что режим С. Милошевича в этой стране был последним в Восточной Европе, не стремившимся к вступлению в НАТО и проводящим относительно самостоятельную политику. В «цветных революциях» в Украине, Грузии США и их союзники не скрывали своих симпатий к лидерам, декларировавших цели сближения со структурами НАТО и Евросоюза.
По всей видимости, главная причина по которой уровень уважения суверенитета и территориальной целостности государств понизился при отсутствии каких-либо существенных изменений норм международного права, не была связана с глобализацией, последняя имела лишь косвенное значение.
Во-первых, при возросшей открытости границ для потока капиталов, товаров, рабочей силы и идей сепаратистам, существующим во многих странах мира, стало легче находить единомышленников за рубежом (из родственных диаспор, религиозных общин, государств, преследующих собственные, корыстные интересы и т.д.) и получать от них помощь (финансовую, военную, информационную и пр.).
Во-вторых, информационная открытость мира в сочетании с высоким уровнем контроля над потоками информации со стороны ведущих СМИ стран Запада с одной стороны, затрудняет «закрытие» сведений о фактах массовых репрессий, «этнических чистках», а с другой - допускает их одностороннюю интерпретацию.
В-третьих, глобализация объективно усилила экономическую конкуренцию на международной арене в итоге которой проигрывают слабейшие страны, становящиеся (особенно в условиях глобального кризиса) «несостоятельными» (или «несостоявшимися»). Их число, особенно в Африке и Азии, угрожает возрасти, кандидатом на такую роль становится и ядерный Пакистан. Суверенитет распадающихся стран (failed states) с правительствами, не контролирующими собственную территорию или часть ее (Афганистан. Сомали, Ирак и др.), ими уже де-факто утрачен. Соответственно возрастает число возможных объектов вмешательства и поводов для него.
Однако чтобы эти факторы оказали свой эффект на действия ведущих стран мира была необходима соответствующая политическая воля. Со стороны стран Запада она появилась только после резкого ослабления, а затем и распада СССР. В самом деле, в период противостояния СССР и США, обе сверхдержавы лишь ограниченно использовали в своих интересах националистические сепаратистские движения и настроения. Советские лидеры всегда настороженно относились к национализму и сепаратизму. Вашингтон не имел такой предвзятости, однако воздерживался от прямой и явной поддержки сепаратистов в тех странах, где существовали латентные противоречия в межнациональных отношениях таких, например, как СССР и Югославия. В первом случае, до начала перестройки это выглядело бесперспективным, во втором США вполне устраивал статус СФРЮ как неприсоединившегося государства, попытки его дестабилизации в условиях «холодной войны» могли привести к непредсказуемым для Европы последствиям.161
Когда Соединенные Штаты, оказавшись в положении единственной сверхдержавы, пошли по пути произвольной интерпретации международно-правовых норм и/или их игнорирования, у официального Вашингтона сохранялось убеждение в возможности обеспечить контроль над ходом мирового развития. На деле последствия предпринятых в конце ХХ - начале XXI веков США действий
MTTTTTF
161 Это не означает, что США не оказывали косвенной поддержки сепаратизму в Югославии. Так по
сведениям автора, диссидент, эмигрант из Хорватии И. Банатс (I. Вапас), в начале 1990-х гг.
возглавлял Хорватский колледж, созданный при Йельском университете. Впоследствии он сыграл
заметную роль в борьбе за независимость Хорватии, был министром экологии в ее правительстве.
Ё ІЛ
оказались деструктивными не только для многих стран, но и всего международного сообщества.
После «освобождения» Косово силами НАТО и провозглашения его независимости, нарушения прав человека в этом анклаве не прекратились, только основной их жертвой стало оставшееся в крае сербское меньшинство. При этом Косово стало одним из центров наркотраффика в Европе.162 Военная операция НАТО в Афганистане (хотя и одобренная ООН) превратилась в затяжную войну, исход которой трудно предсказать. В орбиту боевых действий постепенно втягиваются и северные провинции Пакистана. Ирак стал одним из центров распространения международного терроризма (чего не было в годы диктатуры С. Хусейна), Угрозы применения силы против названных «странами-изгоями» Ирана и Северной Кореи не заставило их отказаться от ядерных и ракетных программ, скорее их реализация была ускорена.
В глобальном плане, был создан прецедент ставки на силу и игнорирования международно-правовых норм при решении спорных проблем межгосударственных отношений. Объективно, подобная политика отбросила мир к 1930-ым годам, когда при бессилии Лиги Наций единственным критерием «допустимого» и «недопустимого» во внешней политике выступало соотношение военных сил.
Возвращение к «праву силы» стимулировало начало новой гонки вооружений, в которую было вовлечено большинство стран мира. При этом военная мощь наращивалась ими, как правило, не столько против конкретного военного противника, сколько как фактор повышения своего веса на международной арене. Правда, при этом традиционные военные противостояния (Индия - Пакистан, Израиль - ряд государств исламского мира) также сохранялись. По данным СИПРИ, если непосредственно после завершения «холодной войны», в начале - середине 1990-х гг. общемировые военные расходы сокращались, то за последние 10 лет они выросли на 45 %, до 1.46 трлн. долл. Инициатива в наращивании расходов на оборону и ведение войн принадлежала США. Однако Китай и Россия также увеличили свои оборонные бюджеты в три раза, первый вышел на второе место в мире по его объему, Российская Федерация - на пятое.163
Наконец, судя по имеющейся статистике, число войн между государствами в последние годы не росло, преобладающим типом вооруженного конфликта стал внутригосударственный.164 А это вполне убедительно свидетельствует о том, что прецедент Косово сыграл свою глобальную роль. Он воодушевил сепаратистов во многих странах мира на активизацию вооруженной борьбы в надежде, что найдутся государства, заинтересованные признать их независимость и оказать военную помощь.